解读《赣州市农村宅基地管理制度改革试点方案》
一、起草背景和过程
习近平总书记指出，土地制度是国家的基础性制度，农村土地制度改革是个大事，涉及的主体、包含的利益关系十分复杂，必须审慎稳妥推进。2015年，全国人大常委会同意授权国务院在全国33个试点县（市、区）暂时停止实施土地管理法、城市房地产管理法有关规定，开展农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度等三项改革试点。我省鹰潭市余江县（现已改区）列入全国改革试点，余江以宅基地改革为主，在探索宅基地的有偿使用和自愿有偿退出机制等方面取得了良好成效。
市委五届六次全体（扩大）会议提出，我市要学习余江经验，深化农村宅基地改革。为落实市委、市政府有关要求，市自然资源局、市农业农村局在对鹰潭市余江区宅基地改革进行调研的基础上，形成了《试点方案（初稿）》。5月13日，经市政府第48次常务会议讨论并原则通过。6月28日，经市委深改委第二次会议审定。7月6日，市政府办公厅印发《赣州市农村宅基地管理制度改革试点方案》（赣市府办字[2019]42号）。
二、主要内容
总体来说，《试点方案》未突破现有法律法规的界限，在充分吸收余江农村宅基地有偿退出、有偿使用、村民理事会制度等改革经验做法的基础上，结合我市实际探索一些改革特色亮点，主要体现在以下几个方面：一是推进农房抵押贷款，盘活宅基地财产权；二是放活宅基地使用权，鼓励社会资本下乡“务农”发展农村产业，增加农民和集体经济收入；三是用好用活我市争取到自然资源部特殊倾斜的城乡建设用地增减挂钩政策，既优化乡村振兴用地布局、改善村容村貌，又增加资金筹集渠道；四是腾退后宅基地的有效利用等。
文稿共6个部分。第一至第三部分，主要是指导思想、总体目标和基本原则。第四部分是主要任务。第五部分是工作步骤，明确今年下半年，各县（市、区）根据实际情况，在除城镇规划区外移民搬迁村和城市规划建成区的棚改村外自主选择3-4个具有代表性、村民事务理事会积极性高的村庄进行试点，明年在全市全面推开试点。第六部分是组织保障。
重点是第四部分：主要任务。包括夯实农村宅基地管理基础、完善宅基地资格权保障农民“户有所居”、创新宅基地利用方式实现土地财产权、用活“增减挂”政策助推宅基地改革、用好村庄腾退土地释放农业农村发展活力等5个方面，共14条。
1.强化乡村规划引领。以县为单位抓紧编制或修编村庄布局规划，已编制完成村庄规划的，优化整合各部门规划为多规合一的国土空间规划。在城市规划区内可实施公寓或住宅小区方式保障，集镇范围和传统农区引导农民集中建房。
2.加强农村宅基地审批管理。加强农村宅基地审批管理，规范农民建房行为，压实乡镇属地管理责任，严格“一户一宅”制度。
3.完善村民理事会制度。充分学习余江经验，着力激发群众内生动力，让村民解决好自己的问题，赋予村民理事会对宅基地分配、有偿使用费收取、宅基地退出、宅基地管理等权利职责。
4.完善宅基地资格认定方式。重点是研究农村宅基地资格权认定操作细则，保障农村宅基地资源公开公平合理分配。
5.加快房地一体的确权登记发证。以房地一体的农村宅基地和集体建设用地使用权确权登记发证、第三次全国国土调查工作为契机，加快为农民发放房地一体的不动产权证，完善宅基地档案。
6.建立健全宅基地使用机制。突破农村宅基地长期无偿使用的现状，宅基地探索实行择位竞价，对历史原因超过规定面积标准、“一户多宅”的以及非本集体经济组织成员通过继承房屋或其它方式占用和使用宅基地的，探索有偿退出、有偿使用制度。
7.探索农村宅基地退出机制。鼓励退出宅基地，按不同类别，可采取无偿、有偿和享受政府相关优惠政策等方式退出宅基地。
8.完善农民进城落户政策。不以退出承包地和宅基地作为农民进城落户条件。对有退出意向的农户，可采取“留权不留地”等方式，在一定时间内保留其农民身份的宅基地申请权利。对自愿放弃宅基地进城落户的，可给予教育、就业、信贷等方面优惠政策，可以探索按成本价申购政府投资建设的保障性住房、返迁安置房。
9.推进农房抵押贷款显化农村土地价值。在风险可控前提下，建立贷款风险缓释机制和贷款风险补偿基金，继续稳妥探索农房抵押贷款，盘活农民土地用益物权的财产属性。
10.盘活利用闲置宅基地增加农民收入。积极探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”，适度放活宅基地使用权。在符合“一户一宅”等农村宅基地管理规定和相关规划、尊重农民意愿前提下，允许返乡人员、下乡人员和当地农民合作改建自住房，租用农村闲置房用于养老或开展民宿经济等经营性活动，拓宽农民增收渠道。
11.唤醒沉睡土地资产壮大集体经济。鼓励社会资本以租赁、入股、合作等方式与农村集体经济组织综合利用集体建设用地，用于乡村旅游、乡村民宿、乡村电商、文化创意、养生养老等产业，释放土地价值潜能。但严禁用于房地产开发建设小产权房、私人会所、别墅大院。
12.优化乡村振兴用地布局。用好城乡建设用地增减挂政策，优化立项条件，建新指标优先用于村镇基础设施建设和农村新产业、新业态发展。
13.合理分配增减挂收益资金。充分释放“宅改”+“增减挂钩”的价值潜能，完善增减挂钩收益分配机制，进一步提高收益返还标准，助力村集体经济发展。
14.合理有效利用腾退后的宅基地。鼓励将腾退出的土地建设成高标准农田及高产油茶、精品果园等高效农业产业基地。鼓励种植发展农业产业，提高资源利用效率，促进农民增收。
这里需要特别说明的是。2018年7月，中央将宅基地改革和管理职责调整到农业农村部。2018年12月31日，省农业农村厅的“三定方案”明确，承担农村宅基地改革工作；指导宅基地分配、使用、流转、纠纷仲裁工作和宅基地合理布局、用地标准、违法用地查处，指导闲置宅基地和闲置农房利用。
赣州市自然资源局
2019年11月7日
