《土地管理法实施条例》（以下简称《条例》）于2021年4月21日由国务院第132次常务会议修订通过。2021年7月2日，国务院总理李克强签署第743号国务院令公布新修订的《条例》，自2021年9月1日起施行。

一、修订背景

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央将生态文明建设纳入“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局统筹推进，党中央、国务院高度重视土地制度改革。在全面总结土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点等经验的基础上，国务院提请全国人大常委会对《中华人民共和国土地管理法》进行了修改完善，修改后的《中华人民共和国土地管理法》已于2020年1月1日起施行。《条例》是《中华人民共和国土地管理法》重要的配套法规，为增强法律制度的可操作性，确保党中央、国务院关于土地制度改革的决策部署落实到位，亟需对1998年国务院制定颁布的原《土地管理法实施条例》进行全面修订，明确改革措施的具体操作程序和授权立法的具体内容。

二、修订的主要内容

新修订的《条例》共七章、六十七条，分为总则、国土空间规划体系、耕地保护、建设用地、宅基地管理、集体经营性建设用地管理、监督检查、法律责任、附则。在土地管理法确定的制度框架下，新修订的《条例》聚焦土地征收、集体经营性建设用

地入市、宅基地管理等重点问题，进一步细化相关制度措施，强化对耕地的保护，针对耕地“非农化”“非粮化”以及“合村并居”中违背农民意愿等突出问题，进一步明确制度边界，强化法律责任，确保土地管理法得到全面贯彻实施。《条例》此次修订主要体现在以下九个方面。

（一）落实国土空间规划制度，促进土地资源可持续利用

一是强化空间规划意识。坚持先规划、后实施，严禁违反国土空间规划进行开发建设活动。坚持按法定条件和程序修改规划，严格审批。对国土空间规划编制实施过程中的违规违纪违法行为，要严肃追究责任。

二是构建空间管控边界。明确国土空间规划应当细化落实国家发展规划提出的国土空间开发保护要求，统筹布局生态、农业、城镇等功能空间，划定落实生态保护红线、永久基本农田和城镇开发边界。运用全国统一、多规合一的国土空间基础信息平台，切实落实好以“三条控制线”为基础分类分空间的管控措施。

三是明确国土空间规划内容。明确了国土空间规划编制实施的内容、要求、目标等，细化了国土空间规划中土地管理方面的底线约束、控制性指标，指明了在土地开发、保护、建设活动必须遵循的基本目标。

（二）贯彻最严格耕地保护制度，筑牢粮食安全防线

一是规定国家对耕地实行特殊保护。明确严格控制耕地转为林地、草地、园地等其他农用地，并建立耕地保护补偿制度。

二是规定开垦耕地验收制度。明确省级人民政府应当组织自

然资源主管部门、农业农村主管部门对“占补平衡”开垦的耕地进行验收。

三是规范和细化土地整理。明确制定土地整理方案的相关要求、实施主体等，鼓励社会主体依法参与土地整理。

四是明确耕地保护责任主体。规定省、自治区、直辖市人民政府对本行政区域的耕地保护负总责，国务院对其耕地保护责任目标落实情况进行考核。

（三）完善土地征收制度，切实维护农民利益

一是细化征收程序。增加征收土地预公告制度，明确土地现状调查、社会稳定风险评估的要求；征收土地申请批准后，地方人民政府发布征收土地公告，公布征收范围、时间等具体工作安排，对个别未达成征地补偿安置协议的作出征地补偿安置决定，并依法组织实施。

二是规范征收补偿。规定地方人民政府应当落实土地补偿费等有关费用，保证足额到位，专款专用，有关费用未足额到位的，不得批准征收土地。明确省、自治区、直辖市制定土地补偿费、安置补助费的分配办法。

三是强化风险管控。明确将社会稳定风险评估作为申请征收土地的重要依据，并对风险防范措施和处置预案作出规定。

四是保障被征地农民的知情权、参与权、监督权。要求社会稳定风险评估应当有被征地的农村集体经济组织及其成员、村民委员会和其他利害关系人参加；多数被征地的农村集体经济组织成员认为拟定的征收补偿安置方案不符合法律、法规规定的，县

级以上地方人民政府应当组织听证。

（四）完善宅基地管理制度，保障农民合理用地需求

一是保障农民合理的宅基地需求。要求县级以上地方人民政府按照国家规定安排建设用地指标，合理保障本行政区域农民宅基地需求。市、县、乡（镇）国土空间规划和村庄规划要科学划定宅基地范围。

二是规范宅基地管理。明确宅基地申请、审核批准程序；农民依法自愿有偿退出的宅基地，应当优先用于保障该农村集体经济组织成员的宅基地需求。

三是禁止侵犯农民依法取得的宅基地权益。明确禁止违背农民意愿强制流转宅基地，禁止违法收回农民依法取得的宅基地，禁止以退出宅基地作为农民进城落户的条件，禁止强迫农民搬迁退出宅基地。

（五）明确集体经营性建设用地入市交易规则

一是加强规划管控。明确国土空间规划应当统筹并合理安排集体经营性建设用地布局和用途，自然资源主管部门应当依据国土空间规划提出规划条件，明确“入市”土地界址、面积、用途、开发建设强度，并会同有关部门提出产业准入和生态环境保护等要求。

二是明确交易规则。规定土地“入市”需编制相应方案，双方要签订书面合同，并报自然资源主管部门备案；土地使用者应当及时支付用地价款，依法缴纳相关税费；“入市”土地使用权再流转的，应当签订书面合同，并书面通知土地所有权人。

（六）持续深化“放管服”改革，优化建设用地审批制度

一是减少审批层级。规定市、县人民政府组织自然资源等部门拟订农用地转用方案，报有批准权的人民政府批准，删除现行条例“逐级”上报审批的规定。

二是简化审批材料。对原“一书四方案”（建设用地呈报书和农用地转用方案、补充耕地方案、征收土地方案和供地方案）进行合并调整，整合为农用地转用方案和征收土地申请，并明确农用地转用方案内容。

三是合并审批事项。合并办理单独选址建设项目用地预审与选址意见书。

（七）提高土地节约集约利用水平，优化建设用地管理

一是明确建设用地要求。规定建设使用土地的，应当符合国土空间规划、土地利用年度计划和用途管制要求，严格执行建设用地标准，并采取有效措施防止、减少土壤污染。

二是严格土地利用计划管理。要求各级人民政府加强土地利用计划管理，实行建设用地总量控制，县级以上地方人民政府自然资源主管部门应当将年度建设用地供应总量、结构、时序、地块、用途等向社会公布，以稳定社会预期。

三是完善临时用地规定。规定临时用地期限一般不超过二年，建设周期较长的能源、交通、水利等基础设施建设临时用地期限不超过四年。

（八）为土地督察权的行使划定边界，确保土地督察在法治轨道上运行

一是明确行使土地督察权机构。国家自然资源督察机构根据授权对省、自治区、直辖市及国务院确定的城市人民政府土地利用和土地管理情况进行督察。

二是明确土地督察的六大核心内容。①耕地保护情况；②土地节约集约利用情况；③国土空间规划编制和实施情况；④国家有关土地管理重大决策落实情况；⑤土地管理法律法规执行情况；⑥其他土地利用和土地管理情况。

三是明确行使土地督察权的方式。主要包括：向被督察的地方人民政府下达督察意见书，约谈被督察的地方人民政府有关负责人，并可以依法向监察机关、任免机关提出追究相关责任人责任的建议。

（九）实施最严格土地管理制度，加大违法行为处罚力度

一是完善土地违法行为的处罚措施。增加违法占用永久基本农田发展林果业和挖塘养鱼应当承担的法律责任规定。

二是大幅提高违法用地罚款的处罚额度。大幅提高违法占地、违法转让土地、拒不交还土地处罚额度，并调整拒不履行土地复垦义务的罚款额度。如对违法占地的罚款额度，从原来“每平方米30元以下”提高到“每平方米100元以上1000元以下”。

三是增加违法建筑没收的相关规定。为了有效解决违法建筑的没收问题，新的《条例》专门增加规定：县级以上人民政府自然资源主管部门没收在非法转让或者非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施的，应当于九十日内交由本级人民政府或者其指定的部门依法管理和处置。

三、贯彻落实意见

一是加大宣教力度。各地各部门单位切实提高对保护土地资源重要性的认识，进一步结合各种行之有效的宣传方式，多层次、多形式、全方位地做好《条例》宣传教育工作，强化全社会依法用地管地、节约集约用地、严格保护耕地的意识，为新法的贯彻实施营造良好的舆论氛围和社会环境。

二是狠抓贯彻落实。各地各部门单位要在深入学习《条例》的基础上狠抓贯彻执行，对前后政策变化的，要明确衔接过渡措施，确保工作无缝对接；对现行文件与新法规定不一致的，要尽快修改或废止。强化耕地保护、用地保障、生态修复，要抓实抓细土地管理和保障工作，切实提升土地资源管理和开发利用水平。

三是强化监管执法。各地各部门单位落实最严格的耕地保护制度，采取“长牙齿”的硬措施，坚决遏制耕地“非农化”防止“非粮化”。全面规范和强化土地管理监督检查，积极配合土地督察工作，共同承担起维护土地管理秩序严守耕地红线的重要政治使命。